Il rapporto tra amministrazione pubblica e operatori privati nelle grandi opere passa sempre più attraverso formule contrattuali complesse: il partenariato pubblico-privato e la finanza di progetto sono paradigmi nei quali l’intervento pubblico si costruisce sulla conoscenza privata e su meccanismi di rischio condiviso. In questo contesto, il diritto di prelazione del promotore è stato storicamente concepito come incentivo per chi sviluppa la proposta e finanzia la fase preparatoria.
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con la pronuncia del 5 febbraio 2026 nella causa C-810/24, Urban Visionha però dichiarato questa forma di prelazione incompatibile con i principi di parità di trattamento e trasparenza propri del regime delle concessioni. La sentenza incrocia una procedura d’infrazione e comunicazioni della Commissione, disegnando uno scenario che richiede una riflessione organica sulle pratiche italiane e sul testo del Codice dei contratti pubblici del 2026.
La funzione originaria della prelazione del promotore e la sua trasposizione nel Codice del 2026
Il diritto di prelazione nasce come meccanismo incentivante: il promotore che assume i costi di studio, progettazione e prime attività può ottenere, a seguito di una gara, una posizione preferenziale nella fase negoziale o di aggiudicazione. Questa soluzione mira a preservare gli investimenti iniziali e a favorire la realizzazione di progetti complessi che richiedono significative risorse private nella fase pre-gare. Nel codice dei contratti pubblici 2026 la disciplina ha tentato di conservare l’incentivo, introducendo formule procedimentali che riconoscono il ruolo del promotore salvaguardando la concorrenza formale della gara.
Tuttavia, la struttura «a valle» rispetto alla gara — ossia la possibilità riconosciuta al promotore di intervenire dopo l’espletamento delle procedure competitive — è risultata particolarmente vulnerabile al vaglio europeo. Il nodo cruciale è la tensione tra la tutela degli investimenti promozionali e l’obbligo di assicurare condizioni di parità di accesso per tutti gli operatori interessati, senza che la tutela privata si traduca in una disparità sostanziale di opportunità.
La sentenza C-810/24 (Urban Vision) e le sue ricadute pratiche
Con la decisione del 5 febbraio 2026 la Corte di Giustizia ha rilevato che il meccanismo di prelazione, così come praticato, può creare vantaggi selettivi contrari ai principi europei che regolano le concessioni. Il caso Urban Vision è stato valutato alla luce della procedura INFR(2018)2273 e di una lettera della Commissione dell’8 ottobre 2026, che avevano già segnalato criticità nell’applicazione di diritti che incidono sulla libertà di accesso al mercato.
Dal piano pratico derivano due immediate conseguenze: primo, una potenziale erosione del principio del risultatoossia dell’obiettivo finale di realizzare opere efficienti e sostenibili attraverso il contributo degli operatori privati; secondo, il rischio di un’eclissi della finanza di progetto qualora gli incentivi originari non vengano riprogettati senza disincentivare l’iniziativa privata. La sentenza impone quindi una revisione sia degli strumenti normativi sia delle prassi amministrative che valorizzano il capitale di rischio iniziale.
Effetti sul regime transitorio e sul post-PNRR
Particolare attenzione va dedicata al regime transitorionumerosi progetti avviati nell’ambito del PNRR e altre iniziative infrastrutturali sono in fase avanzata e potrebbero risentire di un’immediata ricaduta applicativa della pronuncia. È necessario un coordinamento normativo che consenta di bilanciare la tutela degli investimenti già effettuati con il rispetto delle norme europee, evitando contenziosi e rallentamenti reali nell’esecuzione delle opere.
Riparametrizzazione degli incentivi e modelli alternativi
Per preservare la vitalità del project finance senza infrangere i canoni europei, la risposta non può essere solo difensiva. Una possibile strada è la riallocazione degli incentivi verso meccanismi trasparenti e competitivi: riconoscimenti economici al promotore nella forma di rimborsi documentati per costi effettivamente sostenuti, o strumenti di preferenza che operino esclusivamente nella fase progettuale e non in quella di aggiudicazione, possono rappresentare soluzioni compatibili se disegnate con criteri oggettivi e pubblici.
Occorre altresì ripensare la governance dei processi, integrando clausole contrattuali che regolino le fasi di cessione, subentro e negoziazione in modo da non comprimere la concorrenza. L’obiettivo è un nuovo equilibrio normativo che mantenga il ruolo centrale del settore privato nella produzione di infrastrutture, senza compromettere i principi di trasparenza e parità di trattamento sanciti dall’ordinamento europeo.
In definitiva, la sentenza Urban Vision impone una riflessione approfondita: trasformare l’errore in occasione di riforma, ricalibrando gli incentivi e prevedendo transizioni che tutelino progetti in corso, è la sfida normativa e amministrativa che attende legislatori, stazioni appaltanti e operatori privati.
