Il dibattito parlamentare si è riaperto attorno alla revisione del sistema sanzionatorio del Testo unico della finanza (TUF). La commissione Giustizia del Senato ha predisposto un parere di maggioranza che sollecita l’introduzione di una componente penale per alcuni reati finanziari già regolati sul piano amministrativo, con l’obiettivo di delineare più chiaramente il confine tra sanzioni amministrative e penali per abusi di mercato.
Al centro della questione c’è il principio del ne bis in idem i relatori segnalano il rischio che una stessa condotta subisca una doppia punizione, prima con le multe e le misure applicate da Consob e poi con reati perseguibili penalmente. La proposta mira a introdurre specifiche soglie di rilevanza penale per gli articoli 184 e 185 del TUF relativi a insider trading e manipolazione del mercato al fine di evitare sovrapposizioni sanzionatorie.
Senato: proposta di delimitare penalità e sanzioni amministrative per gli abusi di mercato
La bozza di parere evidenzia che l’attuale assetto non coordina sufficientemente l’ambito penalistico con quello amministrativo. I relatori chiedono interventi “organici” sulla disciplina dei reati di cui agli artt. 184 e 185 TUF proponendo di definire soglie quantitative o soglie di rilevanza tali da separare le condotte meritevoli di procedimento penale da quelle trattabili con misure amministrative. Questa scelta normativa intende affrontare la problematica specifica per gli abusi di mercato, dove la giurisprudenza nazionale e sovranazionale ha già elaborato principi rilevanti e dove è avvertita la necessità di un quadro sanzionatorio coordinato.
Soglie di rilevanza e implicazioni procedurali
I relatori sottolineano che stabilire soglie comporta effetti anche sulla disciplina procedurale: distinguere l’area penale da quella amministrativa impone una revisione dei rapporti tra i due percorsi sanzionatori, incluse le modalità di notifica, gli iter istruttori e i termini di prescrizione. L’intento è evitare che l’applicazione di sanzioni amministrative di elevata entità si trasformi, sul piano pratico, in una pena equiparabile a quella penale, determinando così conflitti con il principio di non duplicazione delle punizioni.
Interventi puntuali sul TUF: novità pratiche contenute nella bozza
Oltre alla richiesta di introdurre soglie per gli articoli 184 e 185, la bozza contiene osservazioni dettagliate su varie disposizioni del TUF. Tra le proposte figura l’estensione dell’ambito applicativo del nuovo articolo 194-bis.01 in materia di violazioni non rilevanti, eliminando la previsione di una soglia minima di 10.000 euro che classificava automaticamente come rilevanti le infrazioni superiori a tale importo. Questa modifica punta a una più ampia discrezionalità nell’applicazione delle sanzioni amministrative in rapporto alla gravità effettiva della condotta.
Un’altra richiesta riguarda la possibilità per Banca d’Italia e Consob di escludere la pubblicazione dei provvedimenti sanzionatori quando la divulgazione non risulti proporzionata rispetto alla scarsa rilevanza della misura. La bozza collega tale opzione ai principi europei sulla proporzionalità e sulla tutela della reputazione degli operatori per violazioni di modesta entità.
Ingiunzione di pagamento e confisca
I relatori chiedono di chiarire il ruolo dell’ingiunzione di pagamento prevista dall’art. 187-sexies: l’ingiunzione dovrebbe poter essere adottata “in alternativa” alla confisca in senso stretto, non come semplice metodo esecutivo della confisca stessa, ma come sanzione accessoria pari al profitto illecito, da irrogare insieme alla sanzione principale quando appropriato. Questa differenziazione ha ricadute pratiche sul recupero dei proventi e sulla tutela dei diritti degli interessati in fase esecutiva.
Coordinamento normativo e prospettiva sistematica
Nel documento le commissioni insistono anche sull’esigenza di coerenza tra il TUF e altre norme che richiamano le sue disposizioni, come interventi relativi ai mercati cripto, alla revisione legale dei conti e alla normativa antiriciclaggio. La proposta prevede di estendere l’applicazione dei nuovi articoli anche alle sanzioni previste da altri decreti legislativi, al fine di evitare frammentazioni e incongruenze applicative.
Infine, tra le osservazioni compare la sollecitazione a predisporre un codice normativo dei mercati finanziari che sistemi e razionalizzi le numerose sedi normative intervenute nel tempo, con l’obiettivo di migliorare chiarezza e certezza del diritto per operatori e controllori.
